Serambi Indonesia
Kamis, 4 Februari, 2010

Amrizal J Prang

UUP ACEH sebagai politik hukum (legal policy) pasca penandatangan Memorandum of Understanding (MoU) Helsinky, antara pemerintah Indonesia dengan GAM, maka Aceh menjadi satu-satunya daerah yang yang mereduksi sebagian kewenangan pemerintah pusat dengan regulasi pluralis. Dari enam kewenangan pemerintah pusat, politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal kecuali agama, sebagiannya menjadi kewenangan pemerintah Aceh, khususnya, pelaksanaan syariat Islam (pasal 125 UUPA).

Kecuali itu, Aceh juga diberi kewenangan kerjasama dengan lembaga di luar negeri dan dapat ikut serta secara langsung dalam kegiatan seni, budaya, dan olah raga internasional (pasal 9). Membentuk partai politik lokal (pasal 75-95), yang dijabarkan dalam PP No.20/2007. Pembentukan lembaga Wali Nanggroe (pasal 96). Pengelolaan bersama (pemerintah pusat dengan pemerintah Aceh) terhadap minyak dan gas (migas) yang terletak di darat dan laut Aceh (pasal 160).

Kebebasan perdagangan dan investasi dalam negeri dan internasional (pasal 165). Pengangkatan Kepala Polisi Aceh yang dilakukan Kepala Polisi Indonesia dan pengangkatan Kepala Jaksa Tinggi Aceh yang dilakukan Kepala Jaksa Agung memerlukan persetujuan Gubernur (pasal 205 dan 209), dan Badan Pertanahan Nasional (BPN) menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Badan Pertanahan kabupaten/kota (pasal 253).

Self-government?

Dari sekian banyak kewenangan khusus inilah, maka sangat wajar dikatakan Aceh tidak saja berlaku otonomi luas (general competence), bahkan self-government. Hampir semua kewenangan pemerintahan, administrasi, politik, hukum, ekonomi dan sosial-budaya dapat dilaksanakan sendiri oleh pemerintahan Aceh. Berbeda dengan daerah-daerah lainnya - termasuk Papua - selain kemutlakan keenam kewenangan pemerintah juga tidak terdapat kewenangan-kewenangan khusus, seperti, pembentukan partai politik lokal, pengelolaan bersama migas, kebebasan perdagangan nasional dan internasional, serta keikutsertaan seni dan olahraga secara internasional atasnama Aceh.

Namun demikian, ternyata kewenangan-kewenangan khusus ini dalam aksinya hanyalah “menyerupai” bentuk self-government. Realitasnya, munculnya deviasi
(penyimpangan)— dimana sebagian kewenangan-kewenangan ini sampai sekarang tidak bisa dijalankan oleh pemerintah Aceh. Lebih tepat disebut sebagai anomali
implementasi otonomi dalam konteks pemerintahan sendiri (self-government).

Dalam tataran praktis, pemerintah pusat terus membatasi implementasinya melalui legal policy dalam bentuk peraturan pemerintah. Kalaupun, akan ditetapkan peraturan pemerintah tersebut, menurut saya, juga tidak boleh kontradiksi dan overlapping dengan peraturan perundang-undangan secara umum. Karena yang menjadi landasannya adalah konstitusi (UUD 1945). Karenanya, patut dipertanyakan; apakah pelaksanaan pemerintahan Aceh berbentuk self-government atau otonomi khusus? Atau hanya general competence (otonomi luas) sebagaimana daerah-daerah lainnya?

Pertanyaan ini realistis. Ketika menyimak MoU dan UUPA secara eksplisit ternyata tidak diperdapatkan kedua terminologi tersebut. Ini relevan sebagaimana ditulis Edwar Aspinall, dalam bukunya, The Helsinki Agreement: A More Promising Basic for Peace in Aceh? (2005:43), menyatakan, ternyata para-pihak (Pemerintah RI dan GAM) saat penyusunan materi MoU menghindari dua perkataan, self-government dan special autonomy (otonomi khusus).

Meskipun, dalam Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 perubahan kedua, 2000, mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. Untuk Aceh dalam hal ini telah dibentuk UU No.44/1999 tentang Keistimewaan Aceh dan UUPA dan tentu saja landasan kedua undang-undang ini adalah UUD 1945. Yang ternyata telah menimbulkan kontroversi dan plus-minus dalam implementasi.

Di situlah letak kelemahan MoU dan UUPA. Sehingga dalam konteks politic interest hubungan pusat-daerah, bagi pemerintah pusat mudah memperlemah dan memperlambat implementasi self-government Aceh. Apalagi, kemudian pasca MoU, kewenangan-kewenangan tersebut tidak diatur dalam UUD 1945, tetapi hanya dalam undang-undang (UUPA).

Tidak diatur konstitusi

Seandainya, dalam materi MoU disebutkan secara eksplisit bentuk self-government Aceh. Selanjutnya, dimasukan dan diatur dalam konstitusi (UUD 1945), tentu saja, pemerintah Aceh akan mudah mengatur dan menjalankannya secara langsung pemerintahannya. Maka bila muncul perbedaan substansi dalam undang-undang (UUPA) dengan peraturan perundang-undangan lainnya bukanlah kontradiksi. Hal ini karena hukum yang tertinggi adalah konstitusi dan sesuai asas lex superior derogate lex inferior (aturan yang lebih tinggi dapat mengalahkan yang lebih rendah).

Bila mengacu negara-negara yang memberikan hak self- government bagi daerah-daerahnya (state-state), secara eksplisit diatur dalam konstitusinya. Sebut contoh, Spanyol, dimana pengaturan hak self-government disebutkan dalam pasal 2 dan pasal 143 konstitusinya (Spanish Constitution of 1978), yang telah diamandemen tahun 1992. Sementara penjabarannya diatur dalam undang-undang otonomi (statute of autonomy), yang berlaku bagi 17 state dalam komunitas otonomi (autonomous communities/comunidad autonoma).

Konstitusi Spanyol mengklasifikasi komunitas otonomi ke dalam dua komponen. Setiap komponen mempunyai perbedaan pelaksanaan otonomi dan perbedaan level kekuasaan dan tanggung jawab. Untuk Basque Country, Catalonia dan Galicia diberikan hak self-government karena latar belakang “historic nationalities” dan pemberian otonomi melalui proses cepat dan mudah. Selanjutnya, ketiga state ini boleh memilih dan membentuk undang-undang otonomi (statute of autonomy).

(Javier Corcuera Atienza, The Autonomy Of The Basque Country).

Secara historis latar belakang pemberian hak self-government ketiga daerah ini tidak jauh berbeda dengan Aceh. Mengutip pernyataan Peter Harris dan Ben Reilly (1998:32), mengistilahkan dengan asymetric autonomy/asymetric desentralization yaitu, karena impact ideologi memisahkan diri (separatism), yang berlanjut dengan konflik kekerasan politik. Jika saja pasca penandatangan MoU, pemerintahan RI dan GAM sepakat memasukan hak self-government (Aceh) ke UUD 1945, implementasi pemerintahan sendiri Aceh tidak akan bermasalah.

Untuk itu, sebagaimana pernah saya sampaikan agar pemerintahan sendiri Aceh dapat dijalankan secara efektif dan maksimal, maka perlu dilakukan pendekatan politik dan hukum (politic and legal approach) kepada pusat. Dimana pemerintahan dan rakyat Aceh mendesak dan melakukan lobi politik kepada pusat agar konsisten melaksanakan UUPA sesuai MoU dan aspirasi rakyat Aceh. Selanjutnya, meminta pemerintah segera menetapkan PP dan Perpres, serta merevisi UUPA sesuai konteks self-government atau asymetric autonomy.

Last not least menjadi sangat esensi dan perlu terus diperjuangkan oleh rakyat Aceh adalah mendesak afirmasi hak self-government dalam UUD 1945. Apalagi, saat ini telah mengemuka keinginan meng-amandemen kelima UUD 1945. Hal ini tidak mustahil karena menurut K.C Wheare, yang dikutib Mahfud, MD (2009:114), konstitusi adalah resultante alias kesepakatan politik bangsa melalui para pembuatnya sesuai dengan situasi tempat dan waktu tertentu. Sebagaimana, pernah dilakukan Spanyol mengakomodir dalam konstitusinya. Jika tidak, maka jangalah kita terbuai dengan diskursus self-government. Karena itu, tong kosong nyaring bunyinya.

* Amrizal J Prang SH LLM adalah dosen pada Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Unimal, direktur Pusat Studi Hukum dan Perundang-undangan (PuSHU).